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官僚制和新公共管理理論在中國行政改革中的適用性分析

理論月刊
2007年第
10期

理論與實踐

官僚制和新公共管理理論在中國行政改革中的適用性分析


李曉玉
(華中師范大學政治學研究院
,湖北武漢
430079)


摘要
:官僚制因為適應了工業社會發展的需要
,成為傳統公共行政的支柱范式之一。但是自上世紀
70年代
起,西方各國的官僚制逐漸出現種種的現實困境
,一場聲勢浩大的新公共管理運動席卷西方世界。官僚制和新公
共管理理論誰更適用于中國的行政改革呢
?筆者認為目前中國仍然存在著發展和完善官僚制的土壤
,但是新公
共管理的運行環境發育并不成熟
,因此
,官僚制更適用于當前的中國行政改革
,但新公共管理理論也給我們提供
了許多啟示。目前我國行政改革的路徑選擇是借鑒新公共管理理論
,彌補和完善官僚制。

關鍵詞
:官僚制
;新公共管理理論
;適用性
;行政改革背景
;彌補與完善

中圖分類號
:D63文獻標識碼
:A文章編號
:1004-0544(2007)10-0072-03

一、官僚制的產生與理性特征

官僚制
(英文為
Bureaucracy)主要由德國著名學者馬
克斯
·韋伯設計
,是傳統公共行政的支柱范式之一
,是一種
以授權——
—分層、集權——
指揮——


—統一、—服從為特征的
組織結構形態和管理模式。這一模式主要產生于
19世紀末
20世紀初
,當時的西方世界正處于從舊的、以家族為基礎
的企業制度向大規模的資本主義企業制過渡的轉折點
,其
工業化過程相當迅速
,但發展受到了封建制的嚴重束縛
,各
類大型組織的快速增長要求管理的合理化
,迫切需要一種
穩定、嚴密、有效、精確的管理體系
,因此
,官僚制應運而生。

基于對工業化時代特征和當時社會政治經濟體制所
作的概括和總結
,韋伯設計的理想型官僚制突出強調了以
下幾個方面的特征
:一是層級制。行政組織按權力自上而下
排列成嚴格的等級層次結構體系
,行政權力根據工作需要
自上而下逐級分解
,上下級之間的職權關系嚴格按等級劃
定;二是制度化。組織形成一套嚴格的成文的規章制度體
系,行政人員必須在制度章程規定的權限范圍內按法規有
序地行使職權
;三是非人格化。行政人員以嚴格排除私人感
情的精神去處理公務
,“不看人辦事”
,而是用理性的規范來
指導自己的行為
;四是合理分工和專業化。行政組織進行明
確分工
,組織內部的崗位根據組織本身的需要由相應的專
業人才來承擔
,并靠專業知識進行組織管理
,為此
,官僚組
織必須提供系統全面的專業培訓
,促使行政人員改進辦事
方法
,提高工作效率
,最終成為某一領域的專家。作為一